即將開啟的“十四五”，是中國全面開啟現代化建設新征程的第一個五年，也是中國第二個百年奮斗目標的第一個五年。同時，“十四五”也是形勢前所未有復雜、重大機遇和重大挑戰無比交織的五年。對上海而言，經過浦東開發開放以來30年的開放發展，“十四五”將進入第三次重大發展理念轉型的關鍵階段。

       這次轉型，決定了上海能否在新一輪科技和產業革命中勇立潮頭、再創輝煌，決定了上海能否如期建成具有全球影響力的科技創新中心、并代表國家參與尖端科技創新競爭，決定了上海能否在激烈的城市發展競爭中挺進三甲，成為與倫敦、紐約相媲美的全球頂尖城市。

        “十四五”上海正處于第三次重大發展理念轉型的關鍵階段

       建國以來，上海先后經歷了兩次重大發展理念轉型。

       第一次是建國初期，上海確立了工業強市發展理念。依靠解放前的工業基礎（建國前上海工業一度占到全國的半壁江山），建國后上海迅速確立了全國工業重鎮的地位，永久牌自行車、水仙牌冰箱、金星牌電視、鳳凰牌縫紉機、上海牌手表等一批知名輕工業品牌打響全國、馳名中外。

       第二次轉型是上世紀90年代初，上海確立了開放引領發展理念。以浦東開發開放為標志，上海抓住面向世界開放機遇，充分發揮窗口渠道優勢，率先承接國際高端資源要素導入，堅持以開放引領經濟發展和城市提升，以開放倒逼各方面改革突破。30年間上海GDP增長近50倍，一躍進入國際化大都市行列。

       當前，上海正處于第三次重大發展理念轉型的關鍵階段。這次轉型，是從開放引領向創新引領轉型。原因有二：

       一是上海率先開放的優勢已基本消失。中國開放戰略布局已從沿海拓展到全國一盤棋，上海率先開放的紅利已經不再。兄弟省市在擴大開放方面各出奇招、力度很大，部分省市如海南、深圳開放力度實際已超上海，西安、重慶、廣西、云南等西部省市向西、向南開放也在加速推進，中國已呈全面、全方位開放格局。 

       中國中西部省份對外開放戰略和定位

        二是開放引領發展的動力已明顯弱化。全球進入百年變局，國際政治、貿易、投資格局深刻變革，逆全球化、貿易保護主義、投資壁壘等對中國“十四五”繼續擴大開放形成重大挑戰。開放帶給上海的紅利優勢正加速弱化。中央適時提出“雙循環”新發展格局，以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進。上海要著力打造國內大循環的中心節點、國內國際雙循環的戰略鏈接，必須加速培育新的戰略引領優勢。

        同時，全球新一輪科技革命和產業變革蓬勃興起，“十四五”將是重大技術加速突破、新興產業加速崛起的黃金時期。兄弟省市已紛紛搶抓這輪重大機遇，加速戰略布局。

        北京依托首都人才優勢、基礎科學優勢，加快建設具有全球影響力的科技創新中心；深圳以信息技術、生物醫藥為代表的科技創新產業迅速發展，涌現了華為、騰訊、華大基因、大疆無人機等一大批明星企業；浙江將數字經濟作為“1號工程”，杭州全力打造數字經濟第一城；蘇州將生物醫藥產業作為決定城市命運的“1號產業”，集全市之力打造全球最有競爭力、最有影響力的產業地標；合肥已經成為全球產業鏈條最完整、發展速度最快、生產規模最大的新型平板顯示產業基地之一，孕育了科大訊飛這樣的智能語音技術行業巨頭。

       上海在這輪創新大潮中，起步不慢，但力度不夠、魄力不足，在創新資源投入、創新型企業培育、創新型人才吸引、創新創業活力、創新創業環境營造方面，和深圳、杭州、北京等城市相比已不占優勢，甚至部分領域已落后于兄弟省市。

       在2019年胡潤全球獨角獸榜單種，上海47家，北京82家；上海每萬人有效發明專利擁有量53.5件，僅為北京的四成；2019年底上海高新技術企業1.28萬家，僅為北京的一半不到、深圳的70%；上海企業研發投入占全社會研發投入比重略高于60%，已落后于全國平均水平（70%），遠低于深圳的92.6%；近三年上海引進留學回國人員數量僅為深圳的70%。更重要的是，這些數字差距還有逐步擴大趨勢。

       “十四五”時期，上海面對的不僅是追兵漸近，而是有可能在這輪創新大潮中被甩開的危險。如果不能奮起直追，在未來10-15年，上海很有可能被部分城市后發趕超，再度陷入上世紀80年代中后期產業老化、活力不足、發展路徑不明的窘境。

       面對科技革命的巨大浪潮和兄弟城市的競先步伐，上海在重大發展戰略上必須拿出足夠勇氣和魄力，推動第三次發展理念轉型，從開放引領全面轉向創新引領，將科技創新作為全面引領城市新一輪跨越發展的核心動能，充分發揮好上海的平臺優勢、科技優勢、品牌優勢、人才儲備優勢等，用10年左右時間，確立全國創新型城市領頭羊地位，并進而向具有全球影響力的科技創新中心進軍。

       需要看到，要完成這種戰略轉型并不容易，原有開放引領發展的理念已經深入人心，對科技創新的戰略性認識不足，沾沾自喜于近幾年涌現的部分模式創新型企業，都有可能影響對創新引領戰略轉型重要性、迫切性的認識。

       而過于強調制度規則剛性、科技創新體制固化、創新型人才管理僵化、產學研鏈條沒有充分打通，都有可能成為全面實施創新引領戰略的阻力和障礙。

       要實現新的戰略性優勢，必須要有壯士斷腕、破釜沉舟的決心和意志，統一思想、凝聚共識，全面提升對科技創新戰略重要性的認識，全力破除阻礙科技創新、阻礙創新成果轉化、阻礙創新人才流動、阻礙創新型企業成長的重大體制機制瓶頸。

        “十四五”上海實現第三次發展理念轉型需要明確的幾個重大問題

       所謂重大問題，是指那些事關上海長遠發展、需要大視野認清、大魄力推動，甚至可以從根本上改變上海這座城市基因的問題。“十四五”時期，上海要著力解決好如下幾個重大問題：

       （一）以有限政府理念深化管理體制改革，為市場主體發揮作用留出足夠空間

       企業的成長、市場力量的發揮，很大程度上取決于政府公權力的邊界和使用。2000年以來，上海政府自身建設先后提出過“服務、責任、法治、廉潔政府”、法治政府、“服務、法治、創新、廉潔政府”等一系列政府發展理念，有力推動了政府治理體系和治理能力現代化。

       目前，政府在資源配置中的權力仍然較大，在不同所有制之間的傾向性差異仍然比較明顯，不利于充分激發市場活力，促進市場公平。面對“十四五”上海向創新理念轉型需求，需要更加尊重市場規律、更充分發揮市場在資源配置中的主導作用，適當約束政府公權力運用。推動政府核心職責向做好公共服務、維護市場公平、糾正市場失靈轉變。

       同時，這幾年國家大力推進簡政放權，越來越多的公權力事項下放或交給市場，中國包辦一切的“全能政府”正在向職責邊界清晰的“有限政府”轉變。為此，建議“十四五”上海率先提出“有限政府”的核心理念，并以有限政府引領法治政府、服務政府、廉潔政府建設。

       具體要做到“四個有限”：

       一是有限空間。進一步明確政府和市場的權力邊界，以政府的有限空間換取市場的無限空間。

       二是有限權力。繼續優化政府公權力事項清單，凡是市場能夠更好發揮作用的權力事項，“十四五”期間應交給市場來承接，政府做好監督。

       三是有限成本。在財政壓力日益加大背景下，進一步強化政府支出的成本意識，避免大包大攬式支出，重大支出項目須報人大批準，推進支出透明化。

        四是有限責任。政府明確應該肩負的責任事項，不輕易進行責任托底。

        有限政府和有為政府并不矛盾，只有壓縮權力邊界，才能在有限范圍內、聚焦資源，更好地實現有為。

       （二）以壯士斷腕意志推進產業升級，聚焦核心產業全面發力

       上海自上世紀90年代以來確立了鋼鐵、汽車、石化、成套設備、電子信息、生物醫藥六大重點工業行業，近10年這六大重點工業行業年均增速僅為4%，其中鋼鐵負增長，石化、電子信息接近零增長。

       鋼鐵、石化行業潛力和本土發展空間均受到較大限制；電子信息產業受土地、勞動力成本限制，產能外移趨勢明顯；生物醫藥產業近五年年均增速僅為6.5%，占全國比重從2000年的1/10已下降到1/40，產業規模體量先后被北京、蘇州反超。集成電路、航空航天、人工智能、大數據等新興產業尚未成長為引領上海產業發展的生力軍，距離成為產業支撐的主力軍為時尚早。

       “十四五”時期，必須以壯士斷腕決心和意志，在產業轉型和聚焦突破方面下大力氣。舍得放棄傳統產業的GDP，加快鋼鐵、石化等重工業向高端升級、產能轉移，騰出寶貴土地資源用于新興產業培育。瞄準國際趨勢、國家戰略、上海優勢，重點聚焦生物醫藥、人工智能、集成電路、航空航天四大產業， 以突破“卡脖子”瓶頸、加速產業化為導向，集全市之力聚焦突破。

       生物醫藥產業要充分發揮上海研發能力強、國際化團隊比重高等優勢，重點補好成果在地轉化率不高、財力支持不足兩個短板，推動更多成果加速在地產業化。

       人工智能產業正處于發展風口，且對其他產業支撐性強，建議作為上海的“1號產業”重點主攻，補齊產業鏈，完善產業生態，積極推進人工智能在城市管理、研發設計、金融、醫療等領域應用，加快培育一批人工智能頭部企業。

       集成電路產業是中國需要重點突破的關鍵領域之一。上海擁有中芯國際、上海微電子等一批優質企業，要代表國家重點突破“卡脖子”領域，特別是在芯片研發設計、10nm以下生產工藝，EDA軟件、光刻機、離子注入機等工具和設備，以及高端硅晶片、高端光刻膠、拋光液等高端材料領域，積極扶持培育一批集成電路龍頭企業。

       航空航天產業，上海擁有明顯優勢和基礎，以中國商飛為龍頭的一批航空航天企業正加速進入國際航空航天市場，但關鍵組件和系統均依賴進口，需要著力加強對供應鏈的整合控制能力。

       （三）以破釜沉舟決心推進所有制改革，牢固確立民企創新主體地位

       中國的科技創新主體，已經從國企、國有科研院所為主導，轉向量大面廣的民營企業。特別是以華為、阿里、騰訊等為代表的企業，已經成為引領中國發展的生力軍甚至主力軍。

       上海民營經濟占比10年來始終徘徊在1/4左右。2019年中國民營企業500強，上海僅15家，低于北京的17家、深圳的28家、杭州的36家。近年來雖涌現了拼多多、B站等一批新經濟頭部企業，但在數量、體量上與北廣深杭等城市仍有不小差距。

       “十四五”時期，必須在所有制改革方面邁出實質性步伐。加快推進國企混合所有制改革。對非事關國計民生的行業，在確保相對控股地位的前提下，穩步降低國資持股比例，積極引入各類資本特別是民間資本。

       推動創新資源市場化配置，大幅增加向民營創新型企業配置比重，推動一批有潛力的民營創新型企業快速發展壯大。建立更加科學透明的創新資源配置市場化機制，鼓勵科技型行業協會等社會組織開展對高新技術企業認定的輔導、咨詢、培訓。確立中介機構、科技服務機構在創新資源中的關鍵作用，發揮好專家在創新資源配置中的決策作用，減少政府干預。

       （四）以不拘一格精神加速人才集聚，全力營造創新創業活躍生態

       2019年，全國超過170個城市發布人才政策，“搶人大戰”愈演愈烈。上海受超大城市人口容量上限限制，在引進人才方面存在明顯“掣肘”，難以像其他城市一樣放開人才落戶。2019年全國主要城市人口增量，杭州以55.4萬排名第1，深圳以41.2萬排名第2、廣州以40.1萬排名第3，上海以4.36萬排15名。

       但實際上，上海這座城市對人才的吸引力很強，《中國城市人才吸引力排名》顯示，上海自2017年起已連續三年成為最具人才吸引力的城市。要充分發揮上海城市吸引力效應，克服戶籍指標“掣肘”，在“搶人大戰”中不拘一格全力吸引人才。

       一是進一步放寬人才認定標準。將收入、社會影響力等納入衡量標準，優化緊缺急需專業目錄覆蓋范圍，將電商、大數據、云計算、人工智能等領域納入目錄，適當擴大養老、醫護、社工、中小學教師等公共服務領域優秀人才引進比重。

       二是用足用好居住證政策。充分用好人才類居住證政策，進一步便利化居住證辦理審核流程，大幅提高通過人才類居住證引進國內外優秀人才數量。

       三是創造條件鼓勵人才流動。進一步加大鼓勵科研人員離崗創業力度，加強技術人才的創業輔導和支持。提高專業技術人員成果轉化收益分享比例，研發團隊所得不低于80%。

       四是培養一流企業家群體。以戰略型、創新型、高素質企業家為重點，實施“卓越企業家工程”。大力弘揚企業家精神，發掘滬商文化，培育“新滬商”品牌；實施“企業家培訓工程”，開展上海優秀企業家評選，把上海打造成為“卓越企業家之都”、全國優秀企業家的競技舞臺。

       中國正在從開放經濟時代走向創新經濟時代。開放只需要政府敞開胸懷，它會倒逼改革，推動發展，帶來活力；而創新則需要政府放低姿態，它要求尊重市場、尊重企業、尊重企業家。企業和企業家是舞臺的主角，政府成為幕后的搭臺人、服務員，讓企業蓬勃成長，讓企業家大放異彩。

       上世紀90年代，面對全球產業轉移浪潮，上海依靠浦東開發開放，一躍占到中國開放最前沿，在承接國際產業、技術、人才轉移中獲得先發優勢。

       而今，面對全球新一輪科技革命和產業變革浪潮，上海需要從“外生性增長”轉向“內生性發展”，全力實施科技創新引領發展的重大戰略，勇敢肩負起中國創新型強國建設的首位責任，在科技創新中加速產業迭代、動力重塑和城市功能提升，成為中國科技創新的強大引擎、創新型產業的標桿高地。